Il lavoro nei processi di riorganizzazione dei servizi pubblici

La ricerca ha ad oggetto il processo di riorganizzazione che negli ultimi dieci anni, ha coinvolto i servizi pubblici locali (SPL) ed, in particolare, gli effetti che tale trasformazione ha determinato sui rapporti di lavoro. L’elasticità delle categorie giuridiche analizzate ha indotto a dedicare una parte iniziale dello studio alla individuazione dei confini delle nozioni di servizio di interesse generale e servizio pubblico, rispettivamente nel contesto europeo e nazionale. L’approfondimento della materia nell’ambito di una prospettiva europea consente, infatti, non solo di sottoporre a verifica l’assunto secondo il quale i percorsi di privatizzazione o liberalizzazione sarebbero motivati da scelte e direttive di matrice sovranazionale, ma anche di meglio comprendere l’ equilibrio tra Europa economica ed Europa sociale. Quanto al contesto nazionale, successivamente ad una breve ricostruzione della nozione di servizio pubblico, della quale la dottrina amministrativistica ha fornito due letture, una soggettiva (legata cioè alla natura pubblica dell’ente erogatore) ed una oggettiva (connessa alla capacità del servizio di soddisfare le esigenze della collettività), le vicende di riorganizzazione dei SPL sono state analizzate nell’ambito del più ampio processo di privatizzazione della PA. È noto infatti che, aderendo alle teorie di New Public Management, negli anni si sia dato avvio, oltre alla integrazione di strumenti privatistici all’interno della struttura amministrativa, anche ad una vera e propria delega di attività pubbliche a soggetti privati. Se emblema della prima tecnica è costituito dalla contrattualizzazione del pubblico impiego, manifestazione del secondo tipo di interazione, più intensa, tra enti pubblici e privati è la diffusione di strumenti di esternalizzazione nel settore pubblico. Laddove, tuttavia, l’ esternalizzazione, sia essa contrattuale od associativa, coinvolga un ente pubblico, è necessario che riflessioni specifiche siano svolte sul destino dei lavoratori coinvolti e sulla possibilità che su questo possa incidere il perseguimento di un interesse pubblico. La scelta metodologica è stata quella di valutare l’impatto sul lavoro innanzitutto sotto una prospettiva “classica”, ossia analizzando istituti già oggetto di studi in dottrina, il trasferimento d’attività delle Pubbliche Amministrazioni e la disciplina delle clausole sociali. Al tentativo di verificare se la fase “dinamica” di collocamento all’esterno della gestione dei SPL possa esser ascritta alla sfera applicativa dell’art. 31 del D.lgs. n. 165/2001 e, la fase “statica” di esecuzione del contratto od esercizio della gestione, possa esser regolata da previsioni di carattere sociale (contenute nei bandi od in apposite convenzioni), è seguita l’analisi delle nuove problematiche poste dal c.d. uso strategico degli appalti pubblici nonché dalla creazione di soggetti formalmente privati ma sostanzialmente pubblici. Se da tempo si è diffusa l’esigenza di un committente pubblico socialmente responsabile che sappia ottimizzare le potenzialità dell’aggiudicazione come strumento di lotta ad una concorrenza fondata sull’indebolimento delle garanzie, minore attenzione è stata prestata al lavoro svolto alle dipendenze di società pubbliche che, pur essendo sottoposto a contratti collettivi di diritto privato, presenta rilevanti peculiarità, prima tra queste la fase di accesso, dal 2008 equiparata alla selezione concorsuale pubblica. La natura pubblica del capitale ma soprattutto la natura pubblica delle finalità perseguite, distante dallo scopo lucrativo tipico dei soggetti imprenditoriali, meritano, quindi, adeguata attenzione e, soprattutto, un maggior coinvolgimento delle PA e delle Parti sociali, di fatto partecipi del mutamento solo nelle fattispecie di cui all’art. 31 D.lgs. 165/2001. La ricerca intende dimostrare la necessità di condurre, invece, una esternalizzazione controllata, ossia di riconoscere che la PA sia legittimata, anche ricorrendo a strumenti già esistenti all'interno dell'ordinamento (il controllo analogo), a realizzare un più stringente monitoraggio sull’impatto che la riorganizzazione può avere sul livello qualitativo e quantitativo dell’occupazione. Adottando quale parametro di valutazione il servizio pubblico - strumento di coesione sociale e territoriale - la PA potrebbe così incidere, ad esempio, su scelte legate al ricorso al lavoro non standard da parte degli enti affidatari, laddove si riscontri un eventuale peggioramento della qualità del servizio erogato in seguito alla precarizzazione dei rapporti di lavoro. La pretesa di un ruolo maggiormente rilevante e definito della PA nell’ambito dei processi di trasformazione dei SPL, è del resto legittimata dal vincolo di congruità dell’attività amministrativa, pubblica e privata, al perseguimento di finalità sociali, che da tempo autorevole dottrina ritiene sia sancito dall’art. 97 Cost..